Səbətiniz boşdur.
Səbət
Səbətiniz boşdur.
Azərbaycanda yerli idarəetmənin mövcud vəziyyəti “Ərazi quruluşu və inzibati ərazi bölgüsü haqqında” Qanundan qaynaqlanır. Qanuna əsasən, ölkə ərazisi 4 tip yaşayış məntəqəsindən formalaşır: rayon, şəhər, kənd və qəsəbə.
Hüdudlarında dövlət hakimiyyət orqanlarının yaradıldığı rayon və şəhərlər inzibati ərazi vahidləri, kənd və qəsəbələr isə inzibati ərazi dairələri hesab edilir. Ölkənin ərazi inzibati təşkilində ierarxik olaraq rayon və şəhərlər üst pillədə dayanır. Rayon və şəhərlər kənd və qəsəbələrdən təşkil olunub. Hazırkı vəziyyətdə şəhərlər də 2 yerə bölünür: rayon və respublika əhəmiyyətli şəhərlər.
Bütövlükdə ölkənin paytaxtdankənar ərazisinin inzibati təşkilinə dair statistika belədir: 203 qəsəbənin birləşdiyi 63 rayon, 152 qəsəbə inzibati dairəsi, 4246 kənd yaşayış məntəqəsinin birləşdiyi 1724 kənd inzibati dairəsi mövcuddur. Əlavə olaraq, ölkənin inzibati ərazi sisteminə 1 muxtar respublika – Naxçıvan Muxtar Respublikası (MR) daxildir. Ölkə Konstitusiyasının 134 və 136-cı maddələrinə görə, Naxçıvan MR Azərbaycan Respublikasının tərkibində muxtar dövlətdir, MR-nın Ali Məclisinin sədri ali vəzifəli şəxs hesab olunur.
“Ərazi quruluşu və inzibati ərazi bölgüsü haqqında” Qanunda iqtisadi rayonlar inzibati ərazi vahidləri hesab edilmir. Bununla belə, ölkə prezidentinin 7 iyul 2021-ci il tarixli sərəncamı ilə Azərbaycanda 14 iqtisadi rayon yaradılıb. Bura Bakı, Naxçıvan, Abşeron–Xızı, Dağlıq Şirvan, Gəncə–Daşkəsən, Qarabağ, Qazax–Tovuz, Quba–Xaçmaz, Lənkəran–Astara, Mərkəzi Aran, Mil–Muğan, Şəki–Zaqatala, Şərqi Zəngəzur və Şirvan–Salyan regionları daxildir.
Regionlar inzibati ərazi statusuna malik olmadığı üçün ölkənin inzibati ərazi bölgüsü və ərazi idarəetməsi ikipilləli (Bakı şəhəri istisna olmaqla) hesab edilir: birinci pillədə rayonlar və respublika tabeli şəhərlər, ikinci pillədə isə onların tərkibinə daxil olan kənd, qəsəbə, rayon tabeli şəhərlər dayanır. Paytaxt Bakı şəhərinin inzibati ərazi təşkili isə digər ərazilərdən fərqli olaraq 3 pilləlidir: Bakı şəhəri, onu formalaşdıran rayonlar, rayonların tərkibinə daxil olan qəsəbələr.
Azərbaycanın yerli idarəetmə sistemində 2 institut paralel mövcuddur və onların hər ikisi öz hüquqi bünövrəsini ölkə Konstitusiyasından götürür. Bu institutlara yerli icra hakimiyyəti orqanları və yerli özünüidarə qurumları (bələdiyyələr) daxildir.
Hazırda ölkədə 7 şəhər (Bakı da daxil) və 75 rayon icra hakimiyyəti başçısı, onların tabeliyində olan 190 qəsəbə, 1724 kənd icra nümayəndəsi, 40 şəhər ərazi dairəsi təmsilçisi fəaliyyət göstərir. Beləliklə, bütün inzibati ərazi pillələri üzrə 2036 yerli icra hakimiyyəti orqanı mövcuddur.
Rayon və şəhər icra hakimiyyəti strukturları ilə yanaşı, son 2 ildə ölkədə region səviyyəsində icra hakimiyyəti institutları yaranmağa başlayıb. Amma nə bu qurumların yaradılması ölkə Konstitusiyasında əks olunub, nə də “Ərazi quruluşu və inzibati ərazi bölgüsü haqqında” Qanunda inzibati ərazi vahidi olaraq “region” anlayışı nəzərdə tutulub. Xüsusilə də bu qanunda çox dəqiq şəklidə inzibati ərazi vahidi dedikdə sərhədləri çərçivəsində dövlət hakimiyyət orqanlarının yaradıldığı ərazilər müəyyən edilib və inzibati ərazi vahidləri kimi rayon, şəhər, qəsəbə, kənd və s. qeyd olunub.
Bu qurumlar ölkə prezidentinin 4 fevral 2021-ci il tarixli fərmanı ilə təsdiqlənmiş “Azərbaycan Respublikası Prezidentinin xüsusi nümayəndəlikləri haqqında” Əsasnamə ilə tənzimlənir.
Şərqi Zəngəzur iqtisadi rayonu üzrə 2 (Laçın rayonu üzrə, Zəngilan, Qubadlı və Cəbrayıl rayonları üzrə), Qarabağ iqtisadi rayonu üzrə 2 (Şuşa rayonu üzrə və iqtisadi rayona daxil olan 8 rayon və şəhər üzrə), Naxçıvan iqtisadi rayonu üzrə 1, ümumilikdə 5 xüsusi və səlahiyyətli nümayəndə təyin edilib.
Faktiki olaraq, xüsusi nümayəndələr üçün nəzərdə tutulan səlahiyyətlər yerli icra hakimiyyətləri ilə üst-üstə düşür. Bu, o deməkdir ki, xüsusi nümayəndəliklərin olduğu inzibati ərazilərdə paralel yerli icra orqanları fəaliyyət göstərir.
Konstitusiyanın 142-146-cı maddələri bələdiyyələrin statusunu və səlahiyyətlərini müəyyən edir. Sənəddə qeyd edilir ki, ölkədə yerli özünüidarəni bələdiyyələr həyata keçirir və onlar ümumxalq səsverməsi əsasında formalaşır.
Ölkədə 1606, o cümlədən 78 şəhər, 1528 kənd və qəsəbə bələdiyyəsi fəaliyyət göstərir. Azərbaycanda birpilləli bələdiyyə sistemi mövcuddur. Yəni bütün bələdiyyələr avtonom şəkildə fəaliyyət göstərir, aşağı həlqədə dayanan inzibati ərazi vahidlərində (məsələn, kənd və qəsəbələrdə) yaradılan bələdiyyələrin yuxarı idarəetməyə (məsələn, rayon və şəhərlərə) tabeçiliyi mövcud deyil.
Yerli özünidarənin fəaliyyəti isə “Bələdiyyələrin statusu haqqında” Qanunla tənzimlənir. Qanuna əsasən, “yerli özünüidarə” anlayışı vətəndaşların fəaliyyətinin təşkilinin elə bir sistemidir ki, bu sistem onlara qanun çərçivəsində yerli əhəmiyyətli məsələləri müstəqil və sərbəst şəkildə həll etmək hüququnu həyata keçirmək və yerli əhalinin mənafeyi naminə Konstitusiyaya uyğun olaraq dövlət işlərinin bir hissəsini yerinə yetirmək imkanı verir. Bələdiyyə isə qanunla müəyyən edilmiş ərazi hüdudları daxilində və öz mülkiyyəti, yerli büdcəsi olan yerli özünüidarəetmə formasıdır.
Bələdiyyələrin səlahiyyət dairəsinə sosial, iqtisadi və ekoloji məsələlərin həlli daxil edilib. Qanunda bələdiyyələrin səlahiyyətlərinin sadalanmasına baxmayaraq, hazırda yerli özünüidarəetmənin səlahiyyət məhdudluğu problemi var. Belə ki, bələdiyyələr onlara ayrılan səlahiyyətləri bir halda reallaşdıra bilər: həmin səlahiyyətlər yerli icra hakimiyyətlərinə və başqa dövlət qurumlarına həvalə edilməmiş olsun. Halbuki təcrübədə qanunda sosial müdafiə, ekologiya və iqtisadi sahə ilə bağlı əks olunan bütün səlahiyyətlər müxtəlif dövlət orqanlarına aiddir.
Bu təcrübə Azərbaycanın da imzaladığı Avropa Şurasının Yerli özünüidarə haqqında Xartiyasının müddəalarına ziddir. Belə ki, Xartiyada qeyd edilir ki, yerli özünüidarə orqanlarına verilən səlahiyyətlər, bir qayda olaraq, tam və müstəsna olmalıdır.
Müstəsnalıq məsələsi ilə yanaşı, Azərbaycanda bələdiyyələrin ən ciddi problemi mövcud qanunvericilikdəki statusunun qeyri-dəqiqliyidir.
Azərbaycanda bələdiyyələrin yarandığı (1999-cu il) son 25 ildə Avropa Şurası Azərbaycanda bələdiyyə institutunun təkmilləşdirilməsi üçün 3 dəfə (2003, 2011 və 2020-ci illərdə) tövsiyələr təqdim edib. Bu tövsiyələr əsasən Azərbaycanda bələdiyyələrin səlahiyyətlərini və maliyyə imkanlarının Yerli Özünüidarə Haqqında Avropa Xartiyasının tələblərinə uyğunlaşdırılması, paytaxt Bakı şəhərində böyük şəhər bələdiyyəsinin yaradılması ilə bağlı olub.
Azərbaycanda bələdiyyələrin maliyyəsinin formalaşması və istifadəsi ilə əlaqədar yaranan münasibətlər ölkə Konstitusiyası, "Bələdiyyələrin statusu haqqında", “Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında”, "Büdcə sistemi haqqında", "Azərbaycan Respublikasında banklar və bank fəaliyyəti haqqında" qanunlar və digər normativ hüquqi aktları ilə tənzimlənir.
Bələdiyyələrin maliyyə resursları vergi və vergi olmayan gəlirləri hesabına formalaşır. “Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında” 7 dekabr 1999-cu il tarixli Qanunun 7-ci maddəsinə əsasən, yerli büdcənin vergi və vergi olmayan gəlirlərinə fiziki şəxslərin torpaq və əmlak vergisi, bələdiyyə mülkiyyətində olan müəssisə və təşkilatlardan mənfəət vergisi, kurort rüsumu, mehmanxana rüsumu, dövlət büdcəsindən verilən maliyyə yardımları və s. daxildir.
Azərbaycanda yerli özünüidarə çox zəif maliyyə potensialına malikdir. Bu institutun yarandığı 23 il ərzində ölkə üzrə bütün bələdiyyələrin büdcə gəlirlərinin ən yüksək həddi 50 milyon manat həcmində olub. Yerdə qalan dövr ərzində isə orta hesabla 30-40 milyon manat aralığında dəyişib. Bu isə 1600-dən artıq bələdiyyə qurumu üçün çox kiçik məbləğdir.
2. Azərbaycanda yerli və regional idarəetmənin təkmilləşdirilməsi dair III Respublika Platformasının yeni yanaşması
Yerli özünüidarə sisteminin yenidən qurulması 3 təməl islahatın aparılmasını tələb edir:
(1) yerli özünüidarənin statusunun və səlahiyyət çərçivəsinin müəyyən olunması;
(2) inzibati ərazi bölgüsünün yenidən təşkili və yerli özünüidarə modelinin müəyyənləşdirilməsi;
(3) yerli özünüidarə sisteminin maliyyə modelinin müəyyən edilməsi.
(i) Yerli özünüidarənin statusunun və səlahiyyət çərçivəsinin müəyyən olunması. Azərbaycanda yerli idarəetmə sisteminin islahatı üçün zəruri olan ilk addım olaraq hüquqi islahatların aparılmasına ehtiyac var. Bu islahatlar çərçivəsində aşağıdakı addımların atılmasına ehtiyac duyulur:
· Konstitusiyaya “yerli idarəetmə” anlayışı daxil edilməli, yerli idarəetmənin tərkib elementləri kimi seçkili yerli özünüidarə qurumları və yerli səviyyədə fəaliyyət göstərən dövlət qurumları əks etdirilməlidir. Əlavə olaraq, əsas qanunda bələdiyyələrin real hakimiyyət statusuna malik institutlar olması təsbit edilməlidir;
· Bələdiyyələrin hakimiyyət statusuna uyğun olaraq bu qurumların seçkili vəzifəli şəxslərinin və icra orqanlarında təmsil olunan qulluqçuların statusuna uyğun olaraq onların səlahiyyət yükünə uyğun maddi və pensiya təminatı sistemi müəyyən ediləcək. Bu təminatlar ölkə parlamenti üzvlərinə və dövlət qulluqçularına verilən müvafiq təminatlar nəzərə alınmaqla həyata keçiriləcək;
· Yerli özünüidarəyə dair Avropa Xartiyasına qoşulmaqla bağlı sazişə yenidən baxılmalı, ən mühüm maddə kimi Xartiyanın 4.3 və 9.5 və 9.6-cı maddələrinə qoşulmaq barədə qərar qəbul edilməlidir. Bu maddələr dövlət səlahiyyətlərinin həyata keçirilməsinin əsas etibarilə vətəndaşlara daha yaxın olan hakimiyyət orqanları kimi bələdiyyələrə həvalə edilməsini, müstəqilliklərinə zərər vermədən maliyyə baxımından daha zəif olan yerli özünüidarə orqanlarına dəstək mexanizmlərinin tətbiqini, bu qurumlara vəsaitlərin verilmə qaydasını onlarla məsləhətləşmə əsasında müəyyənləşdirilməsini nəzərdə tutur.
· Bələdiyyələrin statusu haqqında qanunda bələdiyyələrə verilən müstəsna və ötürülə bilən səlahiyyətlər, yerli əhəmiyyət daşıyan funksiyaların əhatə dairəsi dəqiq müəyyən edilməlidir. Xüsusilə də yerli əhəmiyyətli yolların saxlanması, yerli əhəmiyyətli təhsil, səhiyyə və mədəniyyət sahələri üzrə sosial infrastrukturun yaradılması və saxlanması, içməli su təminatının həyata keçirilməsi, məişət tullantılarının toplanması və emalı, ahıl və kimsəsiz şəxslər üçün sosial xidmətlərin təşkili bələdiyyələrin müstəsna səlahiyyətləri kimi müəyyən edilməlidir;
(ii) Ölkənin inzibati ərazi bölgüsünün dəyişdirilməsi ilə bağlı islahatlar və yerli özünüidarə modelinin müəyyənləşdirilməsi. Effektiv yerli özünüidarə sisteminin yaradılması və əksmərkəzləşmə islahatlarının hədəflənən nəticələrə yetişməsi doğru seçilmiş inzibati ərazi islahatlarından birbaşa asılıdır. Bu islahatlar çərçivəsində aşağıdakı addımların atılması nəzərdə tutulur:
Qeyd 1: Bölgələrin müəyyən edilməsində bir neçə meyar əsas götürülüb. Əsas meyar bu olub ki, Azərbaycan böyük ölkə deyil və mümkün oduğu qədər daha asan idarə edilə bilən və coğrafi baxımdan çox da böyük olmayan bölgələr formalaşdırılsın. Mövcud rayonların bazasında bölgələrin yaradılması üçün digər mühüm meyar budur ki, bütün rayonlar mümkün olduğu qədər bölgə mərkəzinə eyni məsafədə olsun, onların hamısının mümkün qədər bir-biri ilə coğrafi bağlantısı və infrastruktur ortaqlığı, yaxın coğrafi və iqtisadi xüsusiyyətləri olsun.
Qeyd 2: Mədəni, tarixi və iqtisadi potensialı, eləcə də coğrafi mövqeyi nəzərə alınaraq hər bir bölgə üçün mövcud rayon mərkəzi olan şəhərlərdən və ya respublika tabeli şəhərlərdən biri bölgə mərkəzi kimi müəyyən edilir.
Qeyd 3: Abşeron rayonu ləğv edilir, Xırdalan şəhəri rayon statusu alaraq Bakı şəhərinin tərkibinə daxil edilir, Hökməli və Qobu qəsəbələri bu rayonun inzibati ərazi vahidi kimi saxlanılır, Abşeronun yerdə qalan qəsəbələri Sumqayıt şəhərinə aid olur.
Qeyd 4. Əhalisi 1000 nəfərdən az olan kənd və qəsəbələrdə bələdiyyə yaradılmayacaq, bu halda bir-birinə yaxın 2 və ya daha çox inzibati dairənin vahid bələdiyyəsi formalaşdırılacaq. Bu halda hər 100 nəfər seçici üçün 1 bələdiyyə üzvü kvotası əsasında bütün kəndlərin ortaq bələdiyyədə təmsilçiliyi təmin olunacaq. Şəhər, qəsəbə və kənd bələdiyyələrinin sədrləri birbaşa vətəndaşlardan səs almaqla seçiləcəklər. Yəni bələdiyyə üzvlüyünə və bələdiyyə sədrliyinə namizədlər ayrı bülletenlərlə səsverməyə təqdim ediləcəklər.
Qeyd 5. Region bələdiyyəsinin formalaşdırılması üçün bölgəyə daxil olan mövcud rayonların hər biri üçün seçici sayı əsasında kvota müəyyən ediləcək. Hər bir rayon hər 5000 min nəfər seçici üçün bölgə bələdiyyəsində bir təmsilçi hüququ qazanacaq. Bölgə bələdiyyəsinin sədri də birbaşa vətəndaşlardan səs almaqla seçiləcək. Bu halda seçici sayından asılı olaraq bölgə bələdiyyə məclislərinin üzvlərinin sayı 20-40 nəfər intervalında dəyişəcək. (Sədr nəzərə alınmadan.)
(iii) Yerli özünüidarə sisteminin maliyyə modelinin müəyyən edilməsi. Azərbaycanda bələdiyyələrin maliyyə imkanlar son dərəcə məhduddur və rəsmi elan olunan faktlardanda bunu aydın görmək mümkündür: ölkə üzrə bələdiyyələrin büdcə gəlirlərinin Ümumi Daxili Məhsulda xüsusi çəkisi hətta 0,1%-dən də azdır. Halbuki Avropa Şurası ekspertləri yerli özünüidarə institutunun yerli əhəmiyyətli məsələlərin həllini üzərinə götürə bilməsi və funksiyalarını effektiv icra etməsi üçün qeyd olunan göstəricinin ən azı 7% təşkil etməsinin vacibliyini vurğulayır. Digər mühüm bir fakt odur ki, Azərbaycanda dövlət büdcəsinin əhalinin hər nəfərinə düşən məbləği 3000 manatdan çox olduğu halda, ölkə üzrə bələdiyyə büdcələrinin gəlirlərinə münasibətdə həmin məbləğ 5 manatdan da azdır. Müqayisə üçün bu fakt da çox önəmlidir: iqtisadiyyatı Azərbaycanla müqayisədə təxminən 5 dəfə, dövlət büdcəsinin gəlirləri təxminən 3 dəfə kiçik olan Gürcüstanda bələdiyyələrin sərəncam verdiyi maliyyə resurslarının həcmi Azərbaycan bələdiyyələrindən 40 dəfəyə yaxın çoxdur.
Bələdiyyələrin inzibati muxtariyyətinin və idarəetmədə əksmərkəzləşmənin dərinləşdirilməsinə adekvat maliyyə potensialının təmin edilməsi üçün aşağıdakı addımlar atılacaq:
· Bələdiyyələrin statusuna və səlahiyyət çərçivəsinə uyğun tələb olunan maliyyə resurslarının hərtərəfli qiymətləndirilməsi aparılacaq, bu qiymətləndirmə əsasında bələdiyyələrin sərəncamına veriləcək maliyyə resurslarının həcminin ÜDM-ə nisbətini əks etdirən hədəf göstəricisi müəyyən ediləcək;
· Yerli vergi və ödənişlərin əhatə dairəsi genişləndiriləcək: təkcə fiziki şəxslərin deyil, hüquqi şəxslərin də əmlak və torpaq vergisi bələdiyyələrə həvalə olunacaq, küçə ticarətinin və yarmarkaların təşkilində yerli büdcələr üçün ödəniş müəyyən olunacaq, bütün avtomobil dayanacaqları və reklamlar üçün ödənişlər istisnasız olaraq bələdiyyələrə köçürüləcək;
· Mərkəzi büdcədən bələdiyyə büdcələrinə transfertlərin ayrılması üçün xüsusi mexanizm hazırlanacaq. Həmin mexanizmin aparıcı elementi “adambaşına gəlir potensialı” və “adambaşına xərc öhdəliyi” göstəricisi çıxış edəcək. Bu 2 göstərici arasında yaranan fərqə görə cari xərclər üçün bələdiyyələrə məqsədsiz transfertlər veriləcək. Ayrıca olaraq, bələdiyyələrin investisiya layihələri üçün mərkəzi büdcədən məqsədli transfertlər ayrılacaq. Bir kənd və ya şəhərin infrastrukturu ilə bağlı investisiya layihələrini həmin bələdiyyələr muxtar şəkildə həyata keçirəcək və mərkəzi büdcədən vəsaiti birbaşa öz büdcələrinə alacaqlar. Lakin bir neçə yaşayış məntəqəsini əhatə edən infrastruktur layihələrinin reallaşdırılması region bələdiyyəsinin səlahiyyət dairəsinə daxil ediləcək;
· Kənd və şəhər bələdiyyələrinin illik büdcəsində profisit yarandığı halda həmin vəsait büdcə ehtiyat fonduna aid edilir və növbəti ildə yuxarı büdcədən həmin həcmdə transfert məbləği azaldılır, ehtiyat fondunun vəsaiti növbəti ilin büdcə ehtiyaclarının qarşılanmasına yönəldilir;
· Region bələdiyyəsinin büdcəsində profisit yarandıqda 2 yanaşma tətbiq ediləcək:
· (1) ehtiyac duyulan kənd və şəhər bələdiyyələrinə tarazlaşdırıcı transfertlər kimi təqdim ediləcək;
· (2) qısamüddətli (maksimum 1 illik) maliyyə alətlərinə yatırım etməyə imkan yaradılacaq.
